¿Cómo abordar una auditoría de la deuda? / How to address a debt audit?

[CAST]

Daniel Albarracín, 28 de Marzo de 2015

1. Entre la auditoría y la evaluación de políticas públicas

El Parlamento Griego ha iniciado la apertura de una comisión de auditoría de la deuda griega a instancias de las recomendaciones de las instituciones europeas y respaldado por el gobierno de Syriza con el mayor peso institucional que se puede prestar, en el que los ministros, el presidente de la República Griega y el Primer Ministro Alexis Tsipras han dado todo su apoyo a la iniciativa.

Yendo más allá de las auditorías convencionales, que simplemente se circunscriben a indagar posibles desviaciones de fondos o corrupción esta auditoría procurará evaluar el peso de las deudas ilegítimas, odiosas, así como la sostenibilidad de la deuda griega. Los resultados de la comisión se conocerán en el verano y no serán vinculantes.

Sobre esta materia ha habido y habrá diferentes criterios de aproximación a esta tarea. Este documento sirve para ofrecer una muy concreta que persigue desbrozar posibles confusiones y que se sujeta a un objetivo político: cuestionar el endeudamiento que ha sido contraído fruto de unas políticas económicas a favor de las clases privilegiadas, sean del país que sean, y la banca privada en particular, en buena parte centroeuropea, y que ha supuesto el empobrecimiento del pueblo griego, y la inanición de su sector público.

Conviene comenzar advirtiendo de una diferencia necesaria. Los procesos de auditoría recurren al análisis de balances contables, al análisis presupuestario, pero, cuando aspiran a determinar los orígenes de un crecimiento ilegítimo de la deuda –de una auténtica socialización de las deudas privadas- no pueden conformarse con un mero ejercicio de revisión contable. Ese análisis quedaría encerrado en el estrecho estudio de las partidas de gasto público, y aunque sin duda esta fase es necesaria para determinar posibles gastos inapropiados, o para determinar el peso de un tipo u otro de partidas, estaría dejando al margen otros capítulos necesarios.

En primer lugar, la política fiscal, que determina los ingresos, la recaudación, su procedencia, y el esfuerzo fiscal de unos grupos sociales y económicos en comparación con otros.

En segundo lugar, la comparación entre ingresos y gastos a lo largo del tiempo, porque la política económica, también en parte responsable de la gestión y respuesta ante el ciclo económico, determina parcialmente el crecimiento económico, y especialmente afecta a la generación de superávits o déficits primarios públicos, estos últimos causantes de la elevación de la deuda pública.

En tercer lugar, el esquema de financiación y los tipos de interés con los que se contrae la deuda pública. Para esta dimensión es preciso indagar acerca de la política monetaria y financiera, en la que en el contexto actual tanto la regulación de los mercados financieros, de la banca, como la política seguida por el Banco Central Europeo, va a fijar un marco y costes del servicio de la deuda comprometida. En este ámbito financiero y monetario se pueden observar un sistema de discriminación de tipos de interés que implica un trato desfavorable de algunos actores endeudados respecto de otros. Como bien es sabido, los tipos aplicados a la banca privada son mucho más favorables que los costes financieros que contraen los Estados, parte del tejido productivo, las hipotecas o los créditos al consumo. Y no rigen únicamente lógicas de mercado “inevitables” sino que hay actuaciones institucionales, regulatorias, o simplemente de poder empresarial de los oligopolios financieros, de carácter político, que suponen decisiones de trato perjudicial para cierta parte de la sociedad. A este respecto, cabe recordar que el BCE presta de manera muy barata a la banca privada, pero no lo hace a los Estados, y que las políticas de flexibilidad cuantitativa no están al alcance ni de la banca ni del Estado griego, precisamente para perjudicarles.

En suma, se trataría de conjugar esta evaluación macroeconómica con una auditoría contable en sí. La primera determinaría, si se decide así, los porcentajes de devaluación de la deuda¹, la segunda serviría para ilustrar públicamente algunas circunstancias inaceptables del uso de dicha deuda, formando casos jurídicos que avalasen la decisión, identificando responsables y obligaciones de devolución de gastos inapropiados inclusive con las sanciones y resultados penales que correspondan. Por último, esta auditoría podría identificar beneficiarios del gasto público que conducirían a encontrar criterios de aplicación de porcentajes adicionales a determinados tenedores en vistas a una redistribución de la carga del impago selectivo, que supondría dejar intactos a pequeños ahorradores, fondos de pensiones y de la seguridad social.

2. El origen del endeudamiento de los países del Sur. Insostenibilidad e Ilegitimidad.

Una de las estrategias de aproximación a la cuestión de las deudas de los Estados entra en la valoración de su posible sostenibilidad. Esta parte de una pregunta diferente a otras que podrían formularse. Esa pregunta es ¿se puede seguir haciendo frente al pago de la deuda contraída?. ¿En qué medida?.

Para responder a esta pregunta se hace abstracción de la trayectoria pasada, los procesos anteriores y el origen del problema, y se estudia las condiciones macroeconómicas que permitirían seguir pagando los servicios y el principal de la deuda. Aquí entran variables tales y como pueden ser el crecimiento económico que influye en la relación Deuda Pública/PIB, las previsiones de superávits público primario, o los tipos de interés de la deuda contraída. De ahí puede determinarse hasta qué punto y a qué ritmo puede seguirse respondiendo.

La pregunta anterior es macroeconómicamente apropiada, pero políticamente inadecuada, al menos desde un punto de vista progresista. En primer lugar, porque considera como dado el objetivo de pagar la deuda, sin cuestionarlo. En segundo lugar, porque no se pregunta sobre el origen de ese endeudamiento, la atribución de responsabilidades a los acreedores, ni a qué sirvió. En tercer lugar, porque pone como variable dependiente las consecuencias sociales que ocasiona. Dicho de otro modo, si se parte de que las deudas hay que pagarlas, aun cuando se planteen soluciones para modular la devolución, o se propongan políticas económicas que mejoren el marco macroeconómico, estaremos dispuestos a dar por inevitable que hay que poner por encima de las necesidades sociales los derechos de los acreedores y, por tanto, asumiendo las consecuencias sociales derivadas de esta decisión.

Naturalmente, hay políticas económicas alternativas que son mejores y más justas que otras. Si bien, si aceptamos al monstruo de la deuda en su totalidad, por un lado, aquellas sólo aliviarán parte del problema. Es preciso admitir que la política económica no es suficiente por sí misma si lo que queremos es superar un cuadro sistémico de crisis, que, en gran medida, está sujeta tanto a los privilegios y poder de mercado de los oligopolios financieros e industriales, a las condiciones institucionales y políticas establecidas en el marco del Sistema Euro (BCE, Pacto de Lisboa, Moneda única sin políticas de redistribución, etc…) como a la propia dinámica de acumulación capitalista.

De tal modo que parece necesario formularse otro tipo de preguntas. En particular, ¿cuál es el origen del endeudamiento?, ¿a quién benefició?, ¿quién tomó esas decisiones?, ¿es apropiado pagar las deudas en todo caso?, ¿qué responsabilidad tienen los acreedores y, de haberla, es igual la responsabilidad de todos?. En suma, se cuestionaría qué perímetro de la deuda puede considerarse como ilegítima, y por tanto esto impugnaría el origen en base al marco político institucional generado por los beneficiados por el proceso de endeudamiento; o en su caso odiosa si hay pruebas legales de corrupción, autoritarismo político o desvíos de gastos que perjudican el interés general.

Siguiendo este otro esquema hay que tomar una decisión política: ¿qué dimensiones institucionales vamos a discutir, qué periodo y que marco y decisiones de la política económica vamos a evaluar, y qué objetivos se propone para la auditoría?.

3. ¿Son precisas medidas de acompañamiento que protejan el proceso de evaluación?.

La auditoría puede circunscribirse a un ejercicio de buena gestión y control del gasto o tener otros propósitos impugnatorios. Aunque ambos objetivos son necesarios y complementarios, no son equivalentes.

Si se persigue ir más allá de una mera auditoría en términos contables, o incluso si hubiese la menor sospecha de que esta trascendiese de ese propósito, el riesgo que se corre es bien alto. De hecho, esto es lo que está pasando en Grecia. Mientras se dice que se persigue lo primero, los mercados financieros y las instituciones europeas sospechan sobre lo segundo. Basta con que cunda ese riesgo para tener que tomarse en cuenta medidas serias en lo que refiere al control de las fugas de capitales y depósitos² que se están produciendo.

De hecho, una auditoría que, aún siquiera sin pretenderlo, sufriera este tipo de sospechas, quiera llevarse a cabo sin el chantaje o sangría de los mercados financieros, debiera contar, para garantizar su independencia, con medidas, cuanto menos transitorias, que incluyesen una moratoria de la deuda y un estricto control de movimiento de capitales, al mismo tiempo que los poderes públicos interviniesen la operativa de la banca privada.

4. Algunos objetivos adicionales para la auditoría.

La auditoría griega no prevé, de momento, incluir estas medidas de acompañamiento, ni tiene competencias para adoptar decisiones, dado que sólo conciernen al gobierno. Sin duda alguna, los resultados de la auditoría pueden servir para lanzar una campaña pública, de carácter pedagógico, que prepare las condiciones para otras decisiones. Mientras estas decisiones no están sobre la mesa, sí puede afirmarse que la auditoría tiene efectos.

En primer lugar, en su lado positivo, mete presión para negociaciones venideras, porque la contraparte sabrá que hay quien ha podido sentar las bases para un escenario diferente al de la sumisión. En su lado negativo, al no contar con las medidas de acompañamiento que hemos señalado, supone un tiempo en el que las fugas de capitales y de depósitos van a ser enormes, e incluso incentivadas por las instituciones comunitarias. Eso puede precipitar una bancarrota incluso cuando no se quiera asumir decisiones unilaterales, en condiciones peores en tanto que los recursos disponibles se habrán agotado.

En nuestra opinión, la auditoría debe escudriñar la realidad de la deuda griega, y explicar a la sociedad europea sus conclusiones. Pero también debe construir las rutas y mecanismos para un plan B que deba, en suma, incluir medidas unilaterales, al tiempo que lo haga con una alianza internacional que permita que los escenarios alternativos sean viables.

1 Michel Husson apunta a un 56% http://www.vientosur.info/spip.php?article9928 siguiendo criterios afines a los de este artículo.

2 Tan sólo en febrero 7,6 mil millones de euros en fugas de depósitos. http://www.ekathimerini.com/4dcgi/_w_articles_wsite2_1_26/03/2015_548557

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How to address a debt audit?

Daniel Albarracín, March 28, 2015

1. Among an audit and an evaluation of public policies.

The Greek Parliament has initiated the opening of an audit committee of Greek debt, after consulting with the recommendations of the European institutions, and approved by the government of SYRIZA. Going beyond conventional audits, which simply confined to investigate possible diversion of funds or corruption, this audit will seek to assess the weight of illegitimate, odious debts, as well as the sustainability of Greek debt. The not binding results of the commission will be announced in the summer.

On this subject has been and will be different criteria approach to this task. This document serves to provide a specific scheme, clear any confusion, subject to a political objective: to question the debt has been contracted result of economic policies in favour of the privileged classes and banking private, mostly in central European , and which has resulted in the impoverishment of the Greek people, and starvation of its public sector.

It should start stating a difference of sense and significance. Audit processes rely on the analysis of balance sheets, budget analysis, but when seeking to determine the origins of an illegitimate debt growth -of a real socialization of private debts- we cannot settle for a mere exercise in accounting review. This analysis would be locked in the narrow study of government expenditure. Although certainly this phase is needed to identify potentially inappropriate expenses, or to determine the weight of one kind or another items, would be leaving aside other necessary chapters.

First, fiscal policy, which determines income, fund, source, and the fiscal effort of some social and economic groups compared to others.

Second, the comparison between revenues and expenditures over time because economic policy, also partly responsible for the management and response to the economic cycle, partly determines the economic growth and affects the generation of surpluses or public primary deficits, the latter causing the rise in public debt.

Thirdly, the financing and interest rate framework, as the cost of the public debt. For this dimension we must take account the monetary and financial policy. In the current context, the regulation of financial markets, banking, and the policy of the European Central Bank, will set a framework of debt services. In this financial and monetary matters can be observed a system of discrimination involving interest rates and confirm an unfavourable treatment of some indebted actors over others.

As it is well known, the interest rates applied to private banks are much more favourable than the financial costs that tighten the States, productive sector, mortgages and consumer credit.

There is no a market logic “inevitable”, but there are institutional regulation or just corporate power of financial oligopolies, all them political at their level, involving consequences that have a uneven treatment for certain part of society. In this regard, it should be remembered that the ECB lends very cheap to private banking way, but it does not to the States, and the monetary policies conditions of quantitative easing are not available for the Greek banks and neither for the State.

In short, we should combine this macroeconomic assessment with an accounting audit. First, determining the percentage of devaluation of the debt bonds value. Second, illustrating some publicly unacceptable circumstances on the use of such debt, forming legal cases that justify the decision, identifying responsible and take-back obligations inappropriate expenses, including watching criminal sanctions on the base of outcome of the final report.

Finally, this audit could identify beneficiaries of public spending that would lead to finding additional criteria for applying higher percentages to these holders in view of a redistribution of the burden of the selective default, which would leave intact small savers, pension funds and social security.

2. The origin of the indebtedness of the Southern Countries. Unsustainability and illegitimacy.

One strategy, recently very extended, to approach the issue of the debts of the States enters the assessment of their sustainability. This criteria begins formulating a question. Is it possible to continue to meet the payment of the debt?. To what extent?.

To answer this question, making an abstraction of the past experience and the origin of the problem, is observed the macroeconomic conditions that would maintain the paying of interests and debt principal. Hence variables come such as economic growth, influencing the public debt / GDP ratio which is itself another relevant factor, forecasts of primary government surpluses, or the interest rates of the debt. So it can be determined how far and how fast can be followed responding.

The above question is appropriate in macroeconomic terms, but politically inadequate if it comes as a isolated issue, at least from a progressive point of view. First, because it considers paying the debt as a principle given. Secondly, because there are questions about the origin of that debt, the allocation of responsibilities to creditors, or what the debt has served, very important to wonder. Third, because it puts the social consequences as a dependent variable of the repaying decision. In other words, if it is assumed that debts have to be paid, even if the solutions are propose to modulate the return or even or is carrying out economic policies to improve the macroeconomic framework, we would be willing to take as inevitable to put first the creditor privileges and secondly the social needs of those weaker.

Naturally, there are alternative economic policies that are better and fairer than others. Although, if we accept the monster of debt as a moral duty, even choosing the best economic policy, we only would relieve part of the problem. It must be admitted that economic policy is not sufficient in itself if we want to overcome a systemic crisis, which to a large extent, is subject to privileges and market power of financial and industrial oligopolies, the institutional and political conditions in the framework of the Euro System (ECB, Lisbon Treaty, and the existence of a single currency without redistribution policies, etc …) as to the dynamics of capitalist accumulation.

So it seems necessary formulating other questions. Concretely, what is the origin of indebtedness?, Whom benefited these decisions ?, is it appropriate to pay debts anyway ?, What responsibility do creditors and, if any, is equal to the responsibility of all actor involved?. In short, the perimeter of the debt may be questioned and a part could be considered illegitimate. Therefore this would allow us to change the institutional policy framework created by the beneficiaries of the process of indebtedness. Or even the debt could be deemed as odious if there is any evidence of corruption, political authoritarianism or diversions of expenditure that harm the public interest.

Following this another scheme must be taken a political decision: what institutional dimensions will we discuss, what period and which economic policy decisions we will evaluate, and what objectives are proposed for the audit?.

3. Are necessary accompanying measures to protect the evaluation process?.

The audit cannot be limited to an exercise of good management and expenditure control if we have purposes to deepen and question the origin of the debts. Although both objectives are necessary and complementary, they are not equivalent.

If the aim is to go beyond mere auditing in accounting terms, or even if I had the slightest suspicion that this audit would transcend that purpose, the risk involved is very high. In fact, this is what is happening in Greece. While officially it is stated the first objective, financial markets and European institutions suspect the second is very probable. Simply if that risk is expected, serious measures have to be taken into account when it comes to controlling capital flight and deposits that are occurring.

In fact, whether an audit, that even unintentionally suffers this kind of suspicion, pretends carried out its objective in an independent way, without blackmail of financial markets, it should take measures, at least temporary. They would include a debt moratorium and strict control of capital movements, while public authorities intervene the operation of private banks.

4. Some additional targets for the audit.

The Greek audit does not provide, at the moment, these accompanying measures, nor has powers to take decisions, since only they correspond to the government action. The results of the audit can be used to launch a public campaign, pedagogical, to prepare the conditions for other political decisions. While these decisions are not on the table, it can be argued that the audit has effects.

First, on the positive side, put pressure on future negotiations. Hence, the counterparty knows that it could be different sceneries and exits, losing its power to impose whatever solution. On the negative side, if you do not put in practice accompanying measures we have noted, there is high risk that capital flight and deposits could be enormous, and even being encouraged by the Community institutions. That may precipitate a bankruptcy even when the government does not want to adopt unilateral decisions, and it could be worse whether available resources would be depleted.

In our opinion, the audit should examine the reality of the Greek debt, and explain to the European society its conclusions. But it must also build routes and mechanisms in order to prepare a plan B, in sum, including unilateral measures, working at the same time for a international alliance completely necessary to open the path to the change.