El carácter del sector público español (2): Fuentes y Distribución de Recursos Públicos

Daniel Albarracín
Septiembre 2010

¿Cuáles son las fuentes de financiación del Estado?.

Son principalmente los impuestos; también las cotizaciones a la Seguridad Social –con su finalidad de cubrir prestaciones sociales-; y, de manera menor, (apenas un 5,8% del total de ingresos públicos, SETE; 2009) con tasas y otros ingresos y otras rentas de la propiedad pública, enajenación de propiedades y transferencias.

Los impuestos comportan el 19,5% del PIB para 2010, según el Programa de estabilidad del Gobierno; entre ellos se encuentran los impuestos directos (10%PIB) –IRPF, Impuesto de sociedades (cuya recaudación no alcanza un tercio de la del IRPF), entre otros-; indirectos (9,1%) –IVA e impuestos especiales-; y los impuestos sobre el capital (0,5%). Los impuestos indirectos (o “sobre el gasto”) pasaron entre 2005 y 2009 de pesar el 42,9 al 46,03% % de los ingresos devengados –pasando de un tipo efectivo del 13,8% al 13,9%, cuando los directos bajaron del 14,2% al 11,7%, pesando un 57,07% en 2005 y un 53,97% en 2009 en los ingresos tributarios-. Esto intensifica la regresividad del régimen fiscal (SETE, 2009). Las cotizaciones sociales representan el 13,6% en 2010 -gravan sustancialmente las rentas del trabajo- y financian las funciones de la Seguridad Social. Las rentas de la propiedad del sector público suponen el 1,2% del PIB.

En suma, los ingresos del Estado ascienden al 35,7%PIB, para una presión fiscal correspondiente al 31,5%, de las más bajas en términos comparados en el contexto europeo, en 2010. La presión fiscal en España, en relación a los países de nuestro entorno, es, salvo Grecia, la más baja, y está por debajo de la media de la OCDE. Sólo EEUU y Suiza arroja un indicador inferior. La presión fiscal, desde el inicio de la crisis, ha disminuido en todo el entorno económico internacional y en nuestro país. Viçens Navarro (2010) ha insistido que aquí radica la razón del crecimiento del déficit público.

Presión fiscal Internacional (%PIB)
	2000	2008
Bélgica	44,9	44,3
Dinamarca	49,36	48,29
Francia	44,35	43,07
Alemania	37,19	36,43
Grecia	34,03	31,32
Italia	42,29	43,17
Holanda 2007	39,66	37,54
Portugal	34,09	36,47
España	34,19	33
Suecia	51,79	47,11
Suiza	30,02	29,45
Reino Unido	36,39	35,71
EEUU	29,89	26,86
OCDE Europa (2007)	38,41	38,01
OCDE TOTAL (2007)	36	35,84
Fuente: OCDE

En estos años de crisis la recaudación ha caído de manera dramática (en 2009 cayó un 17% respecto a 2008, hasta los 144.023 millones de euros según MºHac. y Eco. 2010:16) por varias razones: la caída sensible de la actividad económica, la eliminación de figuras impositivas (Patrimonio, Sucesiones), la reducción de tipos en los impuestos directos (se redujo de un tipo del 14,7% de tipo efectivo en 2006 al 11,7% en 2009 para los impuestos sobre las rentas) o el peso de un mayor “gasto fiscal” (deducciones, sistemas de elusión permisivos, retirada impositiva, bonificaciones, etc…), que en la jerga tecnocrática ha venido a denominarse estímulos fiscales. 5.790 millones de euros en 2009 son achacables a cambios normativos y 1.350 millones de euros a cambios de gestión, en total 7.145 millones de “impulso fiscal” “(que se añaden a los 19.540 millones de impulsos normativos y los 1.200 de más aplazamientos en 2008), cifra que representa el 0,68 por ciento del PIB y explica 4,1 puntos (el 24,3 por ciento) de los diecisiete puntos de la caída de la recaudación” (MºHac.Eco.2010: 16) en las que las reformas del IRPF, del impuesto de Sociedades –en el que se advierte un abuso en la elusión del impuesto mediante la exención por doble imposición internacional (que podría representar en torno a 10.000 millones de euros)- y la extensión del derecho a solicitar la devolución mensual de IVA han pesado especialmente, explicándose el fuerte declive de la recaudación no sólo por la caída de la actividad. Como si simplemente pasar recursos públicos a la iniciativa privada supusiese más eficiencia en su uso, lo cuál es francamente muy discutible.

Fuente: Informe Anual de Información Tributaria. 2009. AEAT

Otro punto es el voluminoso fraude fiscal frente al cual no hay una persecución suficiente (según Gestha, colectivo de Técnicos de Hacienda, realizando una inspección adecuada podría recaudarse 21.000 millones de euros más). Su origen es sobradamente conocido. Lo confirman las fuentes tributarias: las rentas empresariales y de autónomos. No parece admisible que aproximadamente el 75% del empresariado declare como mileurista (Gestha), muy por debajo de un asalariado medio, ni que el sistema de módulos continúe con su arcaico modelo en el que resulta sencillísima la elusión fiscal.

Dicho de otro modo, no sólo hay margen para actuar sobre el fraude fiscal, sino también sobre la intensidad de presión fiscal, y por un mayor peso de impuestos directos, o por un mayor recorrido de ingresos en forma de cuotas a la Seg.Social. Ahora bien, una reforma fiscal progresiva exigiría concentrar el peso en las rentas del capital –beneficios, mayores tipos, menos deducciones-, de la propiedad –Patrimonio y sucesiones- y del ahorro -ahorro, SICAV, transacciones financieras especulativas, etc…-, y en las más altas –plantear nuevos tramos superiores del IRPF con mayores tipos, y quitar deducciones, quitar topes a las cotizaciones en salarios altos-; no gravar más el trabajo, sino los beneficios y, en especial, los dividendos, y en general establecer tipos de manera progresiva. En relación al consumo deben incorporarse criterios de fiscalidad ecológica –minimizar ciertos consumos- y de salud, y reducir la presión sobre bienes básicos.

¿Un Estado redistributivo?.

Suele afirmarse que el sector público es como Robin Hood. En cambio, el Estado, y más aún en el caso español, ha desempeñado un papel bien distinto. Al mismo tiempo que garantizaba el mantenimiento del orden social, la rentabilidad y la dinámica de los mercados, junto con la provisión de políticas para ciertas transferencias en aras de cierto grado de cohesión social –subordinadas a lo anterior-, el Estado adoptaba una orientación cada vez más disciplinadora a favor de una minoría. Al menos así ha sido en el contenido de las políticas económicas, laborales y sociales, aun cuando se hayan proclamado ciertas libertades formales y derechos civiles. En el mejor de los casos la vía de integración social se ha condicionado a la inserción salarial, a una ciudadanía laboral (Alonso, 2007), cada vez más frágil en cuanto a derechos laborales y más minimalista en las políticas sociales. Aún cuando sigamos defendiendo el desarrollo de las funciones públicas de bienestar, como garante de los salarios indirectos y derechos sociales correspondientes, debemos asumir que nos encontramos, antes que con un príncipe de los ladrones, con un ladrón para los “príncipes”.

Los ingresos públicos, en el contexto contemporáneo occidental, se han obtenido mayoritariamente de la masa salarial –en mucha mayor proporción que su peso en la renta nacional-, al tiempo que las inversiones, gastos y subvenciones han tenido el destino preferente de satisfacer al capital, brindar infraestructuras para la actividad privada, abaratar los costes empresariales, o a apoyar iniciativas de negocio particular, con la convicción –neoliberal- de que el origen de la riqueza y el valor radican en la acumulación promovida por los que se apropian del excedente, desplazando a la naturaleza y el trabajo como bases. El conjunto de la sociedad financia al Estado, fundamentalmente las clases cuyas rentas provienen de un salario (directo o indirecto), pero los beneficiarios principales se encuentran en ciertos grupos sociales. Mientras, la mayoría social apenas obtiene compensaciones más o menos racionalizadas y de mínimos, aunque su peso global sea importante, para sostener la paz social.

La acción del gasto social público tiene efectos en algunos indicadores sociales, como es la reducción de la tasa de riesgo de pobreza, pasando en la UE del 26% al 16% merced a las transferencias sociales. La eficacia de cada país es diferente, y España se encuentra en el nivel más bajo de eficacia en la reducción de este riesgo, situándose en un 20%, consiguiendo, con datos de 2006, una reducción desde el 24% antes de aplicar las transferencias sociales, según el OSE en base a Eurostat.

En cuanto a la desigualdad de ingresos la evolución en Europa ha sido, analizando la relación entre el primer quintil y el quinto, de retroceso. Si bien en España se ha moderado este indicador de desigualdad, al menos hasta el inicio de la crisis. Pero esta evolución se va a producir en España en un periodo de auge relativo, que mejora la masa salarial familiar de las familias con bajos ingresos –no por mejoras salariales sino por creación de empleo-, tendencia que se invertirá drásticamente a partir de 2008 con el aumento del desempleo.

Desigualdades en la distribución de ingresos, ratio entre la renta disponible equivalente del primer quintil y del último quintil. Países de la UE-25, 1995-2007
	1997	2007
Alemania	3,7	5 (p)
Austria	3,6	3,8
Bélgica	4	3,9
Dinamarca	2,9	3,7
España	6,5	5,3
Finlandia	3	3,7
Francia	4,4	3,8 (p)
Grecia	6,6	6 (p)
Irlanda	5	4,8 (p)
Italia	5,3	5,5
Luxemburgo	3,6	4
Países Bajos	3,6	4 (p)
Portugal	6,7	6,5 (p)
Reino Unido	4,7	55
Suecia	3	3,4
Unión Europea (15 países)	4,7 (s)	4,9 (p)
Fuente: Eurostat. Proporcionado por el Observatorio Social de España

Cuando los gestores tecnoliberales de lo político han determinado que el gasto social, a pesar de su beneficiosa función social, no es otra cosa más que un lastre o un obstáculo, para la evolución de las tasas de rentabilidad y la apertura de negocios hasta la fecha en manos de lo público, se ha decidido aligerar el peso de lo público e intensificar la orientación proempresarial de lo estatal. De igual modo, el espacio privado actúa en un marco regulador cada vez más flexible y liberalizado –lo que contribuye a la concentración del poder económico en grandes corporaciones y a una producción cuyos contenidos están cada vez más inclinados por criterios de rentabilidad y no de utilidad social o sostenibilidad medioambiental-, y las empresas privadas colonizan la provisión de servicios que tienen un carácter de bien común, con criterios de provecho particular y selección de clientela, y no de universalidad de derechos y garantía de calidad.