Daniel Albarracín[1]. 18 Noviembre 2020
1.
Introducción.
La economía española atraviesa una depresión económica, que no tiene precedentes desde la Guerra Civil. Sus causas fundamentales ya se avistaban a finales del año pasado apuntando una previsión de estancamiento o recesión, que afectaba al contexto europeo y particularmente español. Vino la pandemia, y, lo que parecía ser un ciclo económico contenido, se ha traducido en un hundimiento en un contexto macroeconómico ya difícil de por sí. El Gobierno prevé un desplome del 11,2% del PIB español para este año, bastante por debajo de la previsión de la economía mundial, aunque más complaciente que la predicción de otras instituciones, como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) o el Banco de España. El FMI augura un decrecimiento del 5,2% a nivel global para este año 2020. Las instituciones oficiales de todo signo consideran que en 2021 se producirá una fuerte recuperación que, con todo, nos dejará en valores por debajo al impacto de la pandemia. Sólo se diferencian en el grado y proporción.
Las
previsiones están sujetas a una incertidumbre estructural que pone en tela de juicio
cualquier predicción estadística, también la que el gobierno da para 2021, con
números de crecimiento entre el 7,2% y el 9,8%, según se cuente o no con el
Fondo de Recuperación Europeo, para 2021. No sólo los analistas advierten que
la recuperación será lenta –aún con todo, recuperar con esos porcentajes aún
nos deja lejos de la actividad anterior a
esta crisis-. También la hipótesis de la obtención de los propios fondos europeos
está sujeta a no pocos obstáculos y condicionalidades,
que incluyen no sólo posibles dificultades de solicitud y de ejecución,
teniendo en cuenta además los muchos precedentes de inaplicación de fondos
aprobados y la demostrada ineficacia del aparato burocrático estatal cuya
plantilla se ha visto mermada por las políticas de austeridad, que dejará recursos sin aplicar por el
camino, sino también que siembra alguna duda de su misma provisión. Sí, ésta
debe sortear el posible bloqueo de los países del Club de Visegrado, como
Hungría y Polonia, que no querrán pasar el examen de los derechos humanos[2], o
de Países Bajos, que debe también dar visto bueno a los programas que cualquier
país plantee para la aplicación de dichos fondos. Fondos que, en el mejor
escenario, no llegarán, en su primer tramo, más que a finales de 2021. En
definitiva, podemos afirmar que las cuentas del gobierno están recorridas de un
excesivo optimismo propagandístico. Manejaremos los datos que nos ofrecen,
pero, de antemano, debemos advertir que todas las instituciones del establishment
hacen oídos sordos a un problema que subyace: la crisis no puede explicarse
sólo por la pandemia, aunque la desate y profundice, sino que hay factores
estructurales, como la caída de la rentabilidad y el estancamiento de la
productividad que, combinados con un nivel de endeudamiento serio, pueden hacer
de esta crisis una situación duradera y profunda.
A falta de la
negociación política final para su aprobación, los números para el apoyo parecen
despejados. Al margen de las críticas conservadoras al apoyo de algunas fuerzas
nacionalistas de izquierda, como EH-Bildu, que hasta
ahora se solían quedar al margen, o de si apoyarán ERC o Cs, lo que conocemos
sobre las cuentas propuestas, que creemos saldrán adelante, nos permite una
primera valoración sobre su orientación, siempre con prudencia, dado que las
cifras pueden tener algún cambio de última hora y de que las proyecciones
tienen un margen de error mayor a lo habitual.
Como
vamos a ver, los “presupuestos más progresistas de la historia” ofrecen sólo
cambios de proporción y coyunturales del modelo de gestión neoliberal, situados
en la interrupción temporal de la contención del gasto, que distan de tan
grandilocuente expresión, y que, por el contrario, si no hay cambios
estructurales, acarrearán una carga de endeudamiento tal que pueden causar un
efecto bumerán.
2.
Un presupuesto expansivo del gasto, una política
fiscal insuficiente y no progresiva.
Se
trata de un presupuesto, desde el lado del gasto, nítidamente expansivo[3]. Algo
novedoso en las últimas décadas. El presupuesto consolidado (Estado, la
Seguridad Social, los organismos autónomos y
el resto de organismos) asciende a 412.087 millones de euros, para crecer un
13,9%, excluyendo fondos de financiación territoriales y dotaciones adicionales
por COVID-19. Pero partamos
de que la dimensión de gasto de las medidas aplicadas por el Gobierno en 2020 frente a la pandemia, los ERTEs, el apoyo a los
autónomos y dar liquidez a las empresas, va a sumar este año más de 210.000
millones de euros, una cifra que supera las ayudas europeas, de unos 140.000
millones de euros, si sumamos transferencias y préstamos y que, en el mejor de
los casos, se recibirán en 6 años. En el caso de contar con los fondos europeos
alcanzaría los 550.448 millones de euros, y supondría una expansión del
presupuesto de gasto consolidado del 19,4%. Como decimos, que se cuenten con
ellos y que se ejecuten en tiempo, cantidad y forma, está en entredicho.
Fuente:
Presentación del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2021. Gobierno
de España. Ministerio de Hacienda.
Para
comprender que prosiga esta política de gasto, debemos tomar en cuenta la grave
situación de la economía internacional, que ha empujado, para no profundizar el
hundimiento, a los más ortodoxos, tanto en la UE o en el gobierno español, a tolerar
la interrupción temporal de la estabilidad presupuestaria como mandamiento. Con
ello, se ha activado temporalmente la cláusula general de salvaguarda del Pacto
de Estabilidad y Crecimiento, que perdurará al menos hasta 2021, quizá algo más.
Debido a esto se admite una elevación sustancial del techo de gasto. Podría
incrementarse el techo en un 53% respecto al año anterior, hasta los 196.097 millones
de euros. Esta cifra incluye 136.779 millones de gastos comunes, 27.436 millones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y el
fondo React EU, y las transferencias a la Seguridad
Social de 18.396 millones y a las comunidades autónomas, de 13.486 millones.
Este techo ya fue de 127.609 millones en 2020, que había crecido un 3,8% respecto
al año 2019. Esta expansividad, desde el lado del gasto, supone que el sector
público pesará más en la economía, quizá un 6% del PIB más -fundamentalmente
por la contracción económica, no tanto por el aumento absoluto del peso del
Estado- respecto a 2019. Quizá puede servir de algún contrapeso a la inanición
de la iniciativa privada. Pero que fundamentalmente abre la puerta aún
más a los formatos de negocio basados en la financiación pública del negocio
privado, basados en la denominada colaboración
público-privada y la contratación pública.
Ahora
bien, desde el lado de los ingresos públicos, se va a realizar una muy tímida
reforma del sistema tributario, positiva, sólo formalmente progresiva. La
evolución de la recaudación ofrece un escenario fiscal regresivo, tanto por el
mayor crecimiento de los impuestos indirectos que los directos, como porque el
efecto recaudatorio creciente no será ni justo fiscalmente ni suficiente –ni
para reactivar la economía ni, sobre todo, para abordar los retos sociales, laborales y de cambio
de modelo productivo, que debe conjugar nuevas fuentes renovables, tecnología
más ligera y una nítida sobriedad en el uso de materiales y energía, que
tenemos frente a nosotros-.
El
Gobierno prevé recaudar un 13% más que el año pasado, hasta los 222.107
millones. Sobre todo, como decimos, por el aumento de los impuestos indirectos,
que crecerán un 17,5%, hasta los 101.282
millones de euros. Los impuestos directos y cotizaciones sociales lo harán menos, en un 9,4%, hasta los 118.997 millones de
euros.
La
AIRef, entre otras instituciones, cree que se aumentará la recaudación, si bien
considera que habría que restar 18.400 millones de euros a la cifra de ingresos
adicionales prevista por el gobierno (33.447 millones de euros más, respecto a
lo recaudado el año anterior). Esto se debería, en primer lugar, a que el
escenario macroeconómico de rebote y recuperación no será tan benigno como
espera éste. Otra causa responde a que algunas figuras fiscales no llegarán a
tiempo y sus ingresos no llegarán hasta 2021 (tasa Google, tasa de
transacciones financieras, el tributo sobre el plástico de un solo uso, o sobre
los residuos, una serie de figuras fiscales de interés, pero con un efecto neto
muy limitado). Si se cumpliesen las expectativas del gobierno la presión fiscal
llegaría al 40,3% del PIB en 2020 –en la eurozona estaba en el 41,6% en 2019-,
cuando en 2019 estaba en el 35,4%. Todo ello fruto del incremento de ingresos
tributarios del 3% del PIB y de la propia caída del PIB. Aunque otras
estimaciones son mucho más cautas.
La
reforma tributaria prevista para 2021 consistirá en ligeros cambios en algunas
figuras. El incremento de la recaudación se produce principalmente a la
tributación indirecta. Ahora bien, no responde tanto a la reforma del IVA en
las bebidas azucaradas, que elevará el tipo al 21%, que sólo aporta unas
décimas, como a la previsión de aumento del consumo y el aumento de transacciones
de vivienda nueva. El impuesto indirecto principal, el IVA, recaudaría hasta
72.220 millones de euros, según Europress, un 13,9% más, que, como sabemos,
carga mayor esfuerzo fiscal a las rentas bajas, las que dedican más parte de
sus ingresos al consumo.
En
las figuras directas, más progresivas, habrá cambios, pero su efecto recaudador
no es muy importante. Se producirá un aumento del Impuesto de Sociedades para
las grandes empresas, "limitando las exenciones por dividendos y
plusvalías generadas por sociedades filiales" –una medida positiva, que
habría que ver si se confirma en los ingresos, dada la fuerte caída de los
beneficios, aunque el gobierno es optimista al respecto para 2021 (se prevé
recaudar en 2021 un 20,7% más que en el 2020)-; así como el aumento de un punto
del Impuesto de Patrimonio sobre grandes fortunas (superiores a los 10
millones); una subida de dos puntos del IRPF a los
sueldos que superen los 300.000 euros, y de tres puntos a las rentas del
capital de más de 200.000 euros; se aplicará una tributación mínima del 15%
para las SOCIMIS; y se disminuyen las desgravaciones (reduciendo el límite
anual de aportación de 8.000 a 2.000 euros anuales, que afectará sólo al 8% de
los casos, suponiendo 580 millones de euros para el Estado) a los planes
privados de pensiones privados de la modalidad individual y se aumenta el tope
para la de empleo (de 8.000 a 10.000 de tope de aportación desgravable).
La
reforma fiscal, sólo contará con tímidos cambios progresivos, y se caracteriza
por su futilidad en el avance hacia una atribución justa del esfuerzo fiscal
entre fuentes de rentas y por su impacto recaudatorio menor. Esta reforma deja
pendiente cambios necesarios. No adoptará la tasa Covid, ni potenciará la
fiscalidad a las rentas del capital, del patrimonio y del ahorro
sustancialmente con una eliminación de deducciones más ambiciosa, ni aumentará
la progresividad del impuesto sobre la renta en las rentas altas, aunque sí en
las muy altas, y el tipo del impuesto de patrimonio se aplicará sólo a un
segmento de ricos muy reducido, con lo que sus efectos recaudatorios van a ser
pequeños.
Composición de
ingresos y gastos sobre PIB de España hasta 2019 y previsión para 2020 y 2021 (%)
La zona sombreada
refleja el déficit público
Gráfico: Alejandra
Olcese Zulueta Fuente: Eurostat y Plan Presupuestario
El
efecto neto de la evolución de ingresos y de gastos, según las estimaciones del
gobierno, implicaría un déficit del 11,3% para 2020 y del 7,7% para 2021. La
razón será que los gastos crecerán mucho más que los ingresos. Si en 2021 se
prevé que pasen los gastos del 53%, de 2020, al 48% del PIB es porque se prevé
una recuperación del PIB en 2021, tras el fuerte desplome de la actividad del
2020. Con todo, resulta una previsión optimista. Es probable que este déficit acabe
siendo muchísimo mayor, debido a una mayor brecha entre ambos lados del
presupuesto, sobre todo por una recaudación menor de lo que se espera.
El
déficit se distribuiría para 2021, según sigue: la Administración Central acumularía
un déficit del 2,4% del PIB, del 2,2% para las CCAA, del 0,1% para las
corporaciones locales y del 3% para la Seguridad Social. Este déficit tendrá un
impacto muy fuerte en el aumento de la deuda pública, que podría crecer hasta
el 118% del PIB en 2020, un 20% más. Podría ser más, como apuntamos, si la
depresión perdura. Una vez vuelva la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
y los criterios de la estabilidad fiscal, sus consecuencias austeritarias se
redoblarán.
3.
El contenido de las partidas presupuestarias y
las medidas asociadas.
Por
un lado, se aumenta en un 10,3% la inversión, hasta los 239.765 millones de
euros, equivalente a en torno al 21,69% del PIB nominal. El factor inversión es
la partida que podría tener mayor efecto multiplicador del presupuesto. A
partir de aquí cabe preguntarse el destino de estas inversiones, en el que no
podemos entrar aquí, pero que una parte de ellas conllevará la potenciación de
la cooperación público-privada, que supone un negocio seguro para los
contratistas y empresas privadas vinculadas.
En
materia de digitalización, una de las partidas estrellas, se combinará la
inversión pública y privada de 70.000 millones de euros, un 6,3% del PIB a
movilizar en dos años, dentro del plan España digital 2025. Se fortalecerá el
gasto en I+D+i en 5.106 millones de euros. Esta vía, independientemente de su
más que probable utilidad, parece que favorecerá a la iniciativa privada, bajo
fórmulas de cooperación público-privada, y beneficiará principalmente a las
grandes tecnológicas.
También se contará con programas de Transición Ecológica y
descarbonización (1,1% del PIB), que habrá que ver hasta qué punto son
sostenibles en términos ecológicos –el gas o el coche eléctrico, no lo son-.
Muchos de ellos, por el perfil que se ha dado a conocer incluyen iniciativas dependientes
de fuentes fósiles, y otras medidas que se alinean con el modelo de capitalismo
verde que interesará y comprometerá a las grandes compañías energéticas
privadas.
Estas serán las líneas
principales de la política de gasto. Pero habrá otras, que comportarán menor
esfuerzo de recursos públicos, que introducen medidas, que podríamos
calificarlas a caballo entre una línea compasiva y otra de potencial avance en
materia de corresponsabilidad y de mejora del acceso a la educación
universitaria y la formación profesional.
Así,
habrá medidas positivas en materia de educación (becas universitarias,
formación profesional), sanidad (sobre todo para el pago de las vacunas) y vivienda
–aunque las competencias son principalmente autonómicas-. Los recursos y
competencias más importantes sobre estos capítulos se encuentran en otros
niveles de la administración pública, de tal manera que supondrá una mejora
menor a las políticas públicas preexistentes que, dependen, sobre todo de
Comunidades Autónomas y, en menor medida, de los municipios. Habrá que estar
atentos a las medidas de regulación de los precios de alquiler en zonas
residenciales tensionadas, que pueden comportar también una medida de alivio de
cara al acceso a la vivienda. A su vez, habrá medidas que permitirá avanzar en
la corresponsabilidad al equiparar los permisos parentales, promover la
educación infantil de 0 a 3 años, o la contratación de cuidadores profesionales
de menores de 14 años, algo muy positivo, entre otras iniciativas sociales. No
obstante, estas medidas, no sólo suponen un porcentaje muy pequeño del
presupuesto, en comparación con las políticas de inversión, digitalización y
las supuestas de transición ecológica, sino que su impulso dependerá de los
fondos europeos y de que los programas se ejecuten sin obstáculos burocráticos
como los que han impedido la distribución efectiva del ingreso mínimo vital a
aquellos que tenían derecho al mismo.
De
manera asociada al presupuesto, se han acordado medidas que también le afectan
en sí. Se prevé el mantenimiento del poder adquisitivo de sueldos y pensiones,
con un crecimiento del 0,9%, el doble de ese porcentaje para las pensiones no
contributivas. El IPREM, al que se asocian las prestaciones sociales subirá,
tras 10 años congelado, un 5%. En cuanto al Ingreso Mínimo Vital (IMV) se
relajarán criterios de acceso para facilitar su percepción, con el propósito de
mejorar la cobertura y las prestaciones. También se avanzará en la regulación
de los precios de las viviendas en alquiler en zonas tensionadas. Son medidas
que garantizan el poder adquisitivo de los empleados públicos y pensionistas, y
que mejoran las prestaciones a colectivos vulnerables por encima del IPC. Se
trata de medidas compasivas. Así mismo, queda pendiente saber si la enmienda de
Bildu, ERC y UP sobre desahucios se admitirá. Cabe mencionar, que en el haber
de este gobierno está su política de rentas que trajo aparejada un
fortalecimiento de las rentas del trabajo más bajas, mediante la mejora del SMI
a 950 euros este año, que fue menos ambiciosa finalmente tras dar entrada al
diálogo social, con un efecto positivo en las medias-bajas. Recordemos que esta
ha sido el principal avance en este periodo en el que UP ha podido influir, en
lo que respecta al mundo del trabajo, puesto que las correcciones a las
reformas laborales o han sido poco significativas o están pendientes.
Entre
las partidas más problemáticas, por su carácter reaccionario, destructivo o
inútil, cabe hablar las que reforzarán el presupuesto para Defensa, con 418
millones de euros más, hasta los 10.500 millones de euros, lo que implica un
4,15% más, para el Ministerio de Margarita Robles. También se aumentará la
financiación para la Casa del Rey, que contará con una partida de
8.431.150 euros en 2021, lo que representa un incremento del 6,9%, algo
que tiene un sentido simbólico favorable a la restauración del Régimen de la
Transición y la renovación monárquica. Resulta incomprensible emplear recursos
adicionales para estas partidas cuando otras son claramente prioritarias.
4.
Conclusión
El perfil del
presupuesto apunta la orientación de la política socioeconómica del gobierno de
coalición. Podríamos decir que esta se caracteriza, en esta coyuntura
excepcional, por una política expansiva de gasto, que conjuga el desarrollo de
inversiones públicas que podrían favorecer la reactivación de algunos sectores
económicos privados –grandes tecnológicas, compañías energéticas y sanitarias-,
y medidas compasivas, meramente
paliativas de los casos más agudos del drama social. La política de ingresos, apunta a medidas de cambio
progresivo de alcance menor. Todo ello va a causar un enorme déficit e
incremento de la deuda pública que, en definitiva, una vez acabe este
paréntesis en el que se interrumpen las políticas de austeridad, conllevará,
dado el compromiso político con el marco institucional de la UE, con una vuelta
a los ajustes en los servicios públicos, en materia laboral y el posible
recurso a reformas fiscales regresivas, que darían mayor peso a la imposición
indirecta, como el IVA.
En
definitiva, asistimos a una política económica alineada en lo que podemos
denominar neoliberalismo compasivo, compatible con el fortalecimiento de un
Estado que sale al rescate de las grandes compañías privadas, que refuerza las
medidas securitarias, militares y pro-monárquicas, que no resuelve el problema
estructural del paro y la precariedad, y que, en suma, deja intactos los privilegios
de la minoría capitalista. Posiblemente, a medio plazo, este tipo de gestión
frustrará las expectativas de las clases populares y trabajadoras, que, por su
incapacidad de resolver los retos materiales de nuestra sociedad, puede que
abran la puerta a gobiernos de corte neoliberal ya contundentemente
autoritarios y favorables al ajuste estructural.
[1] Quiero
agradecer los comentarios, observaciones y aportaciones de Manuel Garí y Julián
Moreno a este documento.
[2]
En este momento es posible que, en el seno de la UE, la Comisión, el Consejo y
el propio Parlamento se esté intentando buscar fórmulas para disociar la
exigencia del respeto a los derechos humanos de la puesta en marcha de las
medidas financieras previstas.
[3]
Cabe referirse a una cuestión metodológica. En un
contexto depresivo, causado en parte por un fenómeno extraeconómico, como es
una pandemia, no podemos evaluar el presupuesto y su evolución con la marcha
del PIB, sino que, excepcionalmente, debe valorarse su evolución en términos
absolutos en comparación con la situación de años anteriores. Pues bien, visto
así, también puede apreciarse la evolución expansiva del Presupuesto.
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